مقدمه

برنامه­ های توسعه کشور، سیاست­ های کلی نظام در حوزه ­های مختلف را تعیین می­کنند. مسکن به عنوان یکی از بخش­ ها و معضلات اساسی کشور که ابعاد اجتماعی، اقتصادی و سیاسی گسترده ­ای در کشور ما دارد، نحوه تامین آن در برنامه­ های توسعه کشور در قالب سیاست­ های کلان مالی و اجرایی تشریح شده است.

افق برنامه ­ی ششم توسعه سال 1400 بوده و برنامه هفتم توسعه در حال تدوین است. در این گزارش سیاست­های تعیین شده در هر یک از این برنامه­ ها بررسی شده و بر اساس ساختار سیاسی و مدیریتی کشور مورد نقد و تحلیل قرار گرفته شده است.

بخش اول- مسکن در برنامه ششم توسعه:

بخش 11 برنامه ششم توسعه به موضوعات حمل و نقل و مسکن اختصاص یافته است که شامل ماده 51 تا 62 می­باشد. ماده­ های 59، 60 و 61 برنامه ششم توسعه در رابطه با نحوه تامین مسکن شهری و روستای، سیاست­ های کلان را تعیین کرده است.

به طور خلاصه سرفصل­ های مرتبط با مسکن در برنامه ششم توسعه به شرح زیر می­باشد:

• سیاست های اصلی تولید و عرضه مسکن متمرکز بر بافت فرسوده شهرها بوده و دولت و شهرداری ­ها می­بایست در راستای بازآفرینی شهری محله محور اقدام نمایند. برنامه عملیاتی در قالب دو بخش نوسازی مسکن و تامین خدمات زیرساختی برنامه ­ریزی شده بوده است.
• تامین مالی و تسهیلات ارزان قیمت و زمین مورد نیاز برای کمک به ساخت یا خرید سالانه حداقل 150 هزار واحد مسکن اقشار کم درآمد با اولویت در شهرهای زیر 100 هزار نفر برنامه ریزی شده بوده است/
• مسکن روستایی: بهسازی و نوسازی سالانه حداقل 200 هزار واحد مسکونی روستایی با با وام 5 درصد کارمزد تعیین شده بود.
• بانک مسکن ملزم شده بود در رابطه با مسکن مهر، آنچه تعهد احداث دارد را تامین اعتبار کرده و پروژه جدید آغاز نکند.
• اعطای تسهیلات یارانه­ای در جهت حمایت از اقدامات بخش خصوصی در بخش احیاء و بهسازی حداقل 10 درصد از بافت­های فرسوده شهری
• برنامه‌­ریزی و سیاست گذاری در جهت تقویت مبادی مهاجرت و ساماندهی مناطق حاشیه نشین و کاهش جمعیت این مناطق به میزان سالانه 10 درصد

لذا می­توان گفت برنامه ششم توسعه در زمینه تامین مسکن متمرکز بر تکمیل و تامین مالی پروژه های دولتی مسکن مهر بدون آغاز پروژه جدید بوده و تمرکز اصلی اقدامات بر بازآفرینی و ارائه تسهیلات در داخل شهرها به صورت محله محور می­باشد. همچنین تسهیلات به مسکن روستایی و اقشار کم درآمد در شهرهای کوچک بوده تا با تامین خدمات از افزایش نرخ مهاجرت جلوگیری نمایند. توسعه درون زا و بازآفرینی با استفاده از تسهیلات بانکی، سیاست اصلی این برنامه را در حوزه مسکن شکل می­دهد.

بخش دوم: بررسی پیشنهادات ارائه شده جهت تدوین برنامه هفتم

جهت تدوین برنامه هفتم توسعه پیشنهادات مختلفی در حوزه مسکن از سوی دولت، مجلس و مشاوران ارائه شده است. در این بخش پییشنهادات مطرح شده در گزارش­های مختلف را می­توان در 4 دسته کلی تقسیم بندی نمود:

1- امتیازات:

بخشی از پیشنهادات شامل اعطای امتیاز­های مالی و غیرمالی به سرمایه ­گذاران داخلی در زمینه ­های مختلف می­باشد، نظیر تخفیف در مالیات و یا بخشودگی مالیاتی در پروژه­ های تامین مسکن از سوی دولت به بخش خصوصی که می­تواند مشوق حضور بخش خصوصی در پروژه­ های مذکور باشد.

در نتیجه اعطای این امتیازات، مثبت ارزیابی شده و جزئیات اجرایی آن جهت تحقق و جلب مشارکت حداکثری می­بایست به لحاظ حقوقی و فنی تدوین، بررسی و مصوب گردد تا ضمانت اجرایی قوی داشته باشد و باعث رونق سرمایه­ گذاری گردد.

2- سرمایه گذاران خارجی

به گروه­ های سرمایه ­گذاری خارجی، تهاتر با نفت در ازای ساخت خانه پیشنهاد شده است. با توجه به اینکه کشور ما در حال حاضر درگیر تحریم ­های نفتی است و سیاست کلی دولت بر مبنای خنثی سازی تحریم­ و نه رفع آن­هاست، لذا این گزینه جهت اجرا با مشکلاتی همراه است: شرکت سرمایه گذار خارجی جهت انجام این امر می­بایست برخلاف تحریم عمل نماید، در نتیجه قیمت تهاتر نفت را پایین­تر از قیمت بازار روز نفت محاسبه می­کند و از طرف دیگر حداکثر فرصت شغلی را برای شرکت­های پیمانکاری آن کشور ایجاد می­نماید و در نتیجه هزینه ساخت را نیز به دلار و مطابق آن تعیین می­نماید.

در نتیجه این تصمیم، دولت نفت را به قیمت کمتر فروخته و درآمدی که داشته است را در قالب دو بار یارانه پرداخت کرده است. در این حالت دولت می­بایست ماءالتفاوت قیمت نفت و قیمت ساخت را به صورت یارانه به متقاضیان پرداخت کند. به طور مثال:

1- نفت به جای بشکه­ای فرضا n دلار به قیمت 0.6n دلار دخریداری می­شود.

2-ساخت مسکن خارجی برای دولتm  دلار هزینه برمی­دارد و دولت آن را با قیمت m/3 قیمت به متقاضیان واگذار می­کند.

امکان واگذاری نفت به سرمایه ­گذار داخلی نیز به قیمت کمتر از فروش در بازار وجود دارد اما این گزینه نیز چندان کارایی ندارد زیرا باز هم گروه­ های خارجی­ به عنوان خریدار وارد شده و در نتیجه پروژه ­های آغاز شده به صورت ناتمام به بازار ناکارآمد مسکن اضافه خواهند شد و نتایج آن مشابه یکدیگر خواهد بود.

نتایج حاصل از این برنامه­ها در بازه ­های زمانی بلند مدت و میان مدت به صورت بدهی گسترده و ایجاد معضلات اقتصادی در میان مدت در دولت بروز پیدا می­کند.

3- واگذاری زمین

در این پیشنهاد واگذاری زمین­های دولتی مدنظر می­باشد. این زمین­ها می­تواند به صورت شهرهای جدید و یا واردشدن به محدوده شهرها مورد استفاده قرار گیرد. واگذاری زمین واقع شده در محدوده و حریم به متقاضیان مسکن از جهات مختلف دارای نکات منفی خواهد بود. در این پیشنهاد طرح­های جامع و هادی روستایی می­بایست به روزرسانی شود و برنامه ­ریزی­ های صورت گرفته در قالب این طرح­ های مصوب نیازمند بررسی و تدقیق بوده تا در افق طرح ­ها شهر یا روستا با مشکلات پیش بینی نشده روبرو نشود. همچنین احداث مسکن در این زمین­ ها دولت را ملزم به تامین هزینه­ های زیرساختی نظیر راه، سیستم آبرسانی، برق، فاضلاب و خدمات عمومی خواهد کرد. لذا هزینه ­های دولت در دیگر بخش­ ها افزایش خواهد یافت. جهت جلوگیری از اخلال در طرح­ های جامع شهر، امکان واگذاری زمین در قالب شهرهای جدید وجود دارد اما در این حالت نیز دولت ملزم به تامین زیرساخت­های روبنایی و زیربنایی یک شهر خواهد شد.

از جمله نتایج منفی این طرح ایجاد هزینه­ های تامین زیرساخت برای دولت، تغییر ساختار شهرها، عدم کنترل دولت بر قیمت زمین و بازار آن، به دلیل از دست دادن منابع خود و ایجاد رانت­ های سیاسی داخل دولت می­باشد که در میان مدت باعث افت اقتصادی کشور می­گردد.

4- اعطای تسهیلات از سوی بانک­های کشور

یکی از گزینه­ های پیشنهادی مطرح شده اعطای تسهیلات از سوی بانک­ها به صورت وام همراه با کارمزد در بازه ­های زمانی میان مدت و بلند مدت است. با توجه به تورم موجود در کشور و سود بانکی که دقیقا در مقابل هم قرار دارند، این طرح برنامه نویسان اقتصادی را دچار مشکل می­نماید. اگر بانک با سود بانکی α درصد پول را واگذار نماید، بعد از گذشت 5 سال پول به صورت 5α به سیستم بازخواهد گشت. اما ارزش پول بازگشتی بستگی به میزان تورم دارد. چنانچه میزان تورم سالانه را β در نظر بگیریم، اگر 5α کوچکتر از β باشد در این صورت ارزش پول اجرایی 5α/β خواهد بود و ارزش پول به میزان تورم کاهش یافته است. چنانچه برای جبران این کاهش α را افزایش دهیم، به واسطه ارتباط این دو شاخص با یکدیگر β نیز افزایش خواهد یافت. به اندازه کوچکی این نسبت معضلات اقتصادی غیرقابل جبرانی به وجود خواهد آمد.

در نتیجه در زمان­ هایی که کشور دچار بحران­ های اقتصادی می­باشد استفاده از سیستم های وام بانکی باعث ورشکستگی بانک ­ها در میان مدت می­شود. با در نظر گرفتن شرایط تورمی اقتصاد کشور و نوسان قیمت ارز و طلا، در آینده سیستم مالی کشور با مشکل مواجه شده و باعث ناکارآمدی اقتصادی خواهد شد.

بخش سوم- بررسی برنامه­ های ارائه شده:

در کشور ما سیستم سیاسی اداری کشور به صورت حزبی اداره نمی شود، و دوره­ های مدیریتی بر اساس قوانین کشور 4 ساله و به صورت دو دوره متوالی است. بر این اساس مقامات کشور (ریاست جمهوری و کابینه دولت) در چهار سال اول نهایت سعی خود را در راستای تحقق وعده­ های انتخاباتی­شان انجام می­دهند تا برای دوره دوم نیز رای آورده و ابقا شوند. اما در چهارساله دوم به واسطه پایان دوره مدیریت­شان معمولا به صورت ناخودآگاه راندمان کاری و تحقق وعده ­ها پایین می­آید.

در کشورهایی که سیستم مدیریتی به صورت حزبی اداره می­شوند، حزب اجازه نمی­دهد عملکرد و راندمان کاری در دوره مدیریتی کاهش یابد، زیرا می­خواهد رییس جمهور منتخب بعدی نیز از این حزب باشد و دولت را ملزم می­کند که حتی چهار سال دوم نیز با نهایت کوشش کارها و وعده ­ها را به سرانجام رسانده و محقق کنند.

لذا با توجه به ساختار سیاسی_اداری کشور، کل سیستم ­های دولتی، برنامه­ ریزی مدیریتی خود را بر اساس برنامه ­های کوتاه مدت تنظیم می­کنند. بدین معنا که برنامه­ های کوتاه مدت جهت حل معضلات و مشکلات از زمان شروع به کار یک رییس جمهور آغاز شده و برنامه­ ها و قوانین به گونه­ ای تعیین می­شوند که بعد از حداکثر شش ماه اجرایی شده و مردم به طرز ملموسی شروع به کار برنامه را مشاهده کنند و نتیجه کار تا سال سوم و یا شش ماه مانده به انتخابات مشخص شود. این روند برنامه ریزی در حال حاضر در کشور ما وجود دارد و کلیه برنامه ­های داخلی بدین گونه تنظیم می­شوند. لذا برنامه­ های کوتاه مدت 3.5 ساله، میان مدت 7 ساله و بلند مدت 15 ساله در نظر گرفته می­شوند. برنامه ­های توسعه کشور، که در حال حاضر، هفتمین برنامه آن در حال تنظیم و تدوین می­باشد می­تواند این معضل را حل کند.

می­بایستی توجه داشت که مساله مسکن باید به صورت بلند مدت برنامه ریزی و سیاست­گذاری شود. مساله و مشکل مسکن را می­توان به جراحت روی دست که عمیق شده است تشبیه کرد. اگر این جراحت صرفا جهت پوشاندن زخم و بدون درمان قطعی پانسمان شود، زخم در طولانی مدت دچار عفونت می شود و شاید حتی منجر به قطع دست شود. برنامه ­های کوتاه مدت برای مشکلات مسکن، همانند این پانسمان عمل می­کنند که از دیده شدن زخم و مداوای واقعی آن جلوگیری می­نماید و لذا در آینده برای جامعه و دولت مضر و خطرناک هستند.

حال سوال این است، راه حل مناسب برای برنامه­ریزی تامین مسکن اقشار مختلف چیست؟

بخش چهارم: آنالیز مسیر

1- دیدگاه استراتژیکی: ماهیت مساله مسکن و تاثیر آن بر جامعه و دولت ضرورت این امر را مشخص می­کند که برای حل مساله تامین مسکن، اساس برنامه­ ریزی باید بر مبنای یک سیستم استراتژیکی باشد. مسکن می­بایست به واسطه یک برنامه بلند مدت استراتژیک که شامل برنامه­های کوتاه مدت و میان مدت است و توسط دولت­های مختلف مدیریت می­شود، برنامه ریزی شود.

مسئولین کشوری در هر مرحله می­توانند بر اساس برنامه حرکت نمایند و بازخورد برنامه نسبت به اجرای آن، می­تواند قسمت دیگر برنامه را فعال نماید. برنامه ارائه شده می­بایست دارای خواص کوتاه مدت، میان مدت و بلند مدت باشد. بدین ترتیب که مسئولین برنامه کوتاه مدت نتایج خود را به دست می­آورند و از برنامه حمایت می­کنند. بخش میان مدت برنامه باعث می­شود مسئولین دور بعد نیز از این برنامه منتفع شوند و به طور کلی برنامه در بلند مدت محقق گردد.

2- برنامه منطق ه­ای: در کشور ایران ما دارای اقلیم­ های متفاوت هستیم که به واسطه آن دارای فرهنگ، سنت و شیوه ­های زندگی متفاوتی هستیم. در این میان منابع مالی و طبیعی نیز در نقاط مختلف کشور متفاوت است. لذا حل معضل مسکن نباید با یک شیوه و در سطح ملی انجام شود، زیرا منابع ملی یکسان و مشابه وجود ندارد که بتوانیم با یک شیوه یکسان برای حل مشکل مسکن از آن­ها بهره­ برداری کنیم. باید بررسی شود در هر منطقه از کشور از چه منابعی می­توانیم استفاده کنیم و بر این اساس نیازمندیم که کشور را به چند منطقه همسان تقسیم بندی کنیم. این منطقه بندی می­تواند بر اساس ویژگی­ های آب و هوایی، سیاسی و یا استانی صورت گیرد. اعلام یک برنامه مدیریتی کل برای تامین مسکن، با در نظر گرفتن کمبودهای مالی دولت و شرایط سیاسی و اقتصادی کشور، امکان­پذیر و راه گشا نخواهد بود.

با در نظر گرفتن معضلات اقتصادی کشور و مشکلات تامین مالی، در حال حاضر مساله مسکن نمی­تواند به صورت یک راهکار کلی و یکپارچه به سرانجام برسد و احتیاج به یک برنامه استراتژیک می­باشد. بدین معنا که برای هر اتفاقی که ممکن است در زمان­ های مختلف در کشور رخ دهد برنامه­ ی مشخصی وجود داشته باشد و با توجه به شرایط از برنامه الف، ب، ج و یا د استفاده شود. این برنامه­ ها باید به صورتی باشد که در صورت وقوع شرایط پیش بینی شده، اقدامات لازم بر اساس آن صورت بگیرد. بر این اساس یعنی حداقل چهار حرکت در مسکن برای موقعیت ­های مختلف پیش بینی شود. برنامه­ های تهیه شده نیز می­بایست انعطاف پذیر بوده و بر اساس شرایط تغییر کنند و یک برنامه ثابت، قابل قبول و کارآمد نخواهد بود، زیرا شرایط اقتصادی و اجتماعی جهان و ایران در عصر کنونی همواره در حال تغییر است. برنامه باید در اختیار یک شورا به نام شورای تامین مسکن یا برنامه ریزی مسکن باشد و هر منطقه یک شورا داشته باشد. اعضای این شورا فقط متخصصین از حوزه ­های مختلف شهرسازی، معماری، اقتصاد، اجتماعی و … بوده و بر اساس وظایفشان بر روند اجرای برنامه نظارت کرده و تغییرات لازم را در برنامه اعمال می­نمایند.